EK haluaa koneen päättämään – perustuslaki on esteenä

Juho Mäki-Lohiluoma ei puhu tekoälystä tulevaisuuden lupauksena. Elinkeinoelämän keskusliiton yrityslainsäädännön johtajan mielestä este on olemassa jo nyt, ja se on kirjoitettu perustuslakiin.

EK julkaisi tiistaina 6. lokakuuta esityksen, jossa perustuslain 118 §:n virkavastuusäännöstä täydennettäisiin uudella organisaatiovastuulla. Nykyisin jokaisesta viranomaisen päätöksestä vastaa henkilökohtaisesti joku virkamies. EK:n mallissa virkamiehen rinnalle tulisivat johdon ja organisaation vastuu, ja yksittäisen virkamiehen vastuu kapenisi nykyisestä.

Perustelu on suora. Tekoälyjärjestelmää ei käytä yksi virkamies, joten EK:n mukaan olennaista on riskienhallinta ja se, ovatko sen prosessit riittävät. ”Siksi meillä pitää olla rohkeutta tarkastella myös perustuslakia”, Mäki-Lohiluoma sanoo EK:n tiedotteessa.

Mitä eduskunta päätti vuonna 2023

Julkishallinnossa automaattiset päätökset eivät ole uusi asia. Verohallinto on jo vuosia muodostanut esitäytetyt veroilmoitukset koneellisesti, ja Kela tekee osan etuuspäätöksistään ilman, että ihminen katsoo hakemusta.

Vuonna 2023 eduskunta kirjasi automaattisille päätöksille pelisäännöt. Kone saa ratkaista asian vain, jos ratkaisuun ei liity harkintaa. Lapsilisä on hyvä esimerkki, koska se myönnetään kaikille samoin perustein. Täydentävä ja ehkäisevä toimeentulotuki ovat eri asia, sillä niissä hakijan tilanne pitää punnita tapauskohtaisesti.

Raja juontuu perustuslaista. Jos jokaisesta virkatoimesta vastaa nimetty ihminen, harkintaa on vaikea antaa järjestelmälle, jonka ratkaisua kukaan ei ole tehnyt. EK:n mukaan juuri tämä tulkinta on johtanut automaattisen päätöksenteon yksityiskohtaiseen sääntelyyn.

Mitä muutos tarkoittaisi Kelalle ja verottajalle

Kela uusii parhaillaan tietojärjestelmäänsä 589 miljoonan euron hankkeessa. Tavoitteena on, että 80 prosenttia hakemusten käsittelystä hoituu automaattisesti. Yle kertoi helmikuussa, että automaatioaste oli silloin noin 20 prosenttia.

Nykyisillä säännöillä tavoite on kova, koska moni etuus vaatii ainakin jonkin verran harkintaa. Jos vastuu voisi olla organisaatiolla, järjestelmä voisi ratkaista myös tapauksia, joissa pitää arvioida hakijan olosuhteita. Yle on aiemmin kertonut arviosta, jonka mukaan tekoäly ja automaatio voisivat vuoteen 2035 mennessä korvata noin tuhannen Kelan työntekijän työt.

Verohallinnossa automaatio on jo pitkällä. Esitäytetty veroilmoitus on käytännössä koneen valmistelema verotus, jota veronmaksaja korjaa tarvittaessa. EK ei kuitenkaan ole nimennyt etuuksia tai veroasioita, joihin muutos ulottuisi ensimmäisenä. Yle muutti alkuperäistä otsikkoaan, jossa puhuttiin toimeentulotuesta, koska EK ei esitä siihen täsmällistä muutosta.

Kuka vastaa, kun kone erehtyy?

Tavalliselle ihmiselle kysymys on käytännöllinen. Jos Kelan järjestelmä hylkää asumistukihakemuksen väärin perustein, kuka siitä vastaa?

Tällä hetkellä vastuussa on virkamies ja hänen kauttaan julkisyhteisö, jolta vahingonkorvausta voi vaatia. Koneen tekemään päätökseen haetaan muutosta samalla tavalla kuin ihmisen tekemään: ensin oikaisuvaatimuksella ja tarvittaessa muutoksenhakulautakunnasta tai hallinto-oikeudesta.

EK:n mallissakin muutosta voisi yhä hakea. Kysymys on siitä, kenet virheestä voisi saattaa vastuuseen, koska Suomessa rikosoikeudellinen vastuu on lähtökohtaisesti henkilökohtaista. EK tilasi asiasta lausunnon Vaasan yliopiston julkisoikeuden professorilta Niina Mäntylältä. Hänen mukaansa ”koneoppivat järjestelmät synnyttävät väistämättä aukkoja”, ja ne pitäisi täyttää muilla vastuun muodoilla, erityisesti organisaation tasolla.

Lausunnossa vertaillaan kolmea mallia: nykytilan jatkamista, virkavastuun rajaamista julkisiin hallintotehtäviin ja osittaista siirtymää henkilökohtaisesta vastuusta johdon ja organisaation vastuuseen. EK kannattaa kolmatta mallia.

Tutkijat: kone huomioi vain sen, mitä siihen on ohjelmoitu

Helsingin yliopiston tutkijat ovat varoittaneet, että automaatio voi syrjäyttää harkinnan. Järjestelmä ottaa huomioon vain ne seikat, jotka siihen on ohjelmoitu. Jos hakijan elämäntilanne ei mahdu valmiisiin kenttiin, sitä ei välttämättä huomata lainkaan.

Tutkijat ovat myös kyseenalaistaneet sen, että sosiaaliturvaa hoidetaan ohjelmistoilla, jotka on alun perin rakennettu yritysten tarpeisiin. Kaupassa virhe tarkoittaa yleensä menetettyä myyntiä. Etuuspäätöksessä se voi tarkoittaa vuokrarästiä.

Juuri tässä EK:n esitys ja tutkijoiden huoli kohtaavat. Nykyinen virkavastuu hidastaa automaatiota, mutta se myös pakottaa jonkun vastaamaan siitä, että juuri tämä hakemus on katsottu.

Perustuslain muuttaminen vie aikaa

Perustuslakia ei muuteta nopeasti. Muutos pitää joko hyväksyä kahdessa peräkkäisessä eduskunnassa vaalien yli tai julistaa kiireelliseksi viiden kuudesosan enemmistöllä. Seuraavat eduskuntavaalit pidetään keväällä 2027, joten EK:n esitys on käytännössä viesti seuraavan hallituksen ohjelmaneuvotteluihin.

Oikeusministeriön kanta esitykseen ei ollut tiedossa jutun julkaisuhetkellä. Hallitusneuvotteluissa joudutaan valitsemaan, kumpaa painotetaan enemmän: Kelan tehokkuustavoitteita vai sitä, että hylätyn hakemuksen takana on aina ihminen, jolta voi kysyä perusteluja.